作者：王雷
黨的二十大報告中指出：“扎實推進依法行政。法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。”習近平總書記指出，“各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設”“法治政府是建設法治國家的重點”。法治政府建設是習近平法治思想的重要內容。如何切實實施民法典、充分發揮民法典在推進法治政府建設過程中的“重要抓手”作用？我們要善于從民法典具體制度安排中提煉出“法不禁止即自由”“法無授權不可為”“法定職責必須為”、風險治理、小區善治等五種法治思維，并使這些法治思維成為推進法治政府建設、切實提升政府治理能力的行動自覺和共同遵循。
我國民法典既明確了民事主體的權利義務責任，也為公權力的行使劃定了邊界。民法典中“機關”出現44次，包括機關法人、法人登記機關、戶口登記機關、婚姻登記機關、公安機關、公安等機關。民法典中“登記機構”出現21次，“公安”出現3次，“民政部門”出現17次，“有關部門”出現8次，“主管部門”出現7次。民法典中有很多法律規范直接關涉公權力行使，這也說明在民法典實施和社會治理過程中離不開公權力的必要介入。法治的核心要義是“規范公權力，保障私權利”，對民事權利的確認和保障是民法典中貫穿始終的一條明線，約束和規范公權力則是民法典中的重要暗線之一。民法典在規范公權方面進行了大量有益的探索。民法典是推進國家治理體系和治理能力現代化的法治基礎，是人民群眾美好幸福生活的重要保障。國家治理體系和治理能力現代化集中體現為“良法善治”。民法典確立基本價值取向，經由“良法”推進國家治理體系現代化。我們要深刻把握民法典具體制度安排中體現出的法治思維，經由“善治”推進法治政府建設、推進國家治理能力現代化。
一、“法不禁止即自由”的法治思維
民法典中自愿原則對應“法不禁止即自由”的法治思維和日常法諺，是社會主義核心價值觀中自由的民法表達。對民事主體而言“法不禁止即自由”，此種法治思維對應公權力機關負面清單管理模式。根據職權法定的要求，只要不是負面清單列舉的事項，政府無權進行審批，這實際上形成了對政府權力的一種有效規范和制約。民法典尊重民事主體從事民事活動的自主自愿，充分保護人身自由和人格尊嚴。理解“法不禁止即自由”的關鍵是妥當界定“法”的范圍。“法不禁止即自由”中的“法”既包括法律的具體規則，也包括法律的基本原則；既包括法律，也包括不違背公序良俗原則的習慣。民法典所保障的民事主體的自主自愿不是絕對的，而要受誠信、公序良俗、綠色原則等的必要限制。
二、“法無授權不可為”“法定職責必須為”的法治思維
公權力機關在行使公權力時、在從事為履行職能所需要的民事活動時、在保障民事主體自由或者對民事主體自由進行必要限制時，都要遵循“法無授權不可為”“法定職責必須為”。
公權力機關從事超出“為履行職能所需要”民事活動時，對應的民事法律行為無效，對應的事實行為可能構成侵權。理解“法無授權不可為”“法定職責必須為”的關鍵是妥當界定“法”字的范圍，不能將之局限于行政法等公法法律部門，民法典天然構成了依法行政等公權力行使的邊界。民法典當然屬于行政法定原則中“法”的重要組成部分。現代行政法不再簡單奉行“管得最少的政府是最好的政府”，而是要求行政權力區分情況，有所為、有所不為，以實現善治，對其他公權力同樣如此。
民法典中“法無授權不可為”的法治思維有利于更好發揮政府在資源配置中的作用。“法無授權不可為”約束公權力機關“亂作為”的現象，加強對權力運行的制約和監督，真正把權力關進制度的籠子里。例如機關法人超出其民事權利能力和行為能力范圍對外從事的民事法律行為無效。規范和約束公權力是法治建設的重點之一，“新官不理舊賬”違背了機關法人作為獨立法人的主體定位。又如，民法典通過確認私權利、保護私權利，實質上也為公權力的行使劃定了標準和界限。物權等各類民事權利均具有排斥公權力干預的作用。民法典是市場經濟的基本法，民法典劃定了合同自由與國家干預的楚河漢界。政府對于合同的干預必須以合同行為損害國家利益或者社會公共利益為前提。再如，政府在深入推進“放管服”改革、深化行政審批制度改革、構建社會信用體系和構建以信用為核心的新型市場監管機制過程中，都要注意依法行政與比例原則。
“法定職責必須為”約束公權力機關不作為現象，民法典對民政部門、公安等機關、不動產登記機構、人民檢察院等提出職責新要求。例如民法典賦予民政部門兜底承擔國家監護的職責，賦予民政部門向人民法院兜底提起撤銷監護人監護資格申請的職責，賦予法人登記機關依法及時公示法人登記的有關信息的職責，賦予檢察機關通過檢察民事公益訴訟保護英烈權益的職責。“法定職責必須為”的法治思維派生對應公權機關的職責清單，有利于構建職責明確的政府治理體系。
針對行政機關法人違反“法無授權不可為”“法定職責必須為”，違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起行政公益訴訟。
三、風險治理的法治思維
突發事件等緊急情況對民法典影響深遠，對政府風險治理能力也提出新要求。民法典對突發事件等緊急情況下政府治理能力的新要求對應風險治理的法治思維。
因發生突發事件等緊急情況，監護人暫時無法履行監護職責，被監護人的生活處于無人照料狀態的，被監護人住所地的民政部門應當為被監護人安排必要的臨時生活照料措施，體現了對被監護人的人文關懷。結合新冠肺炎疫情防控工作，民法典完善國家訂貨合同制度。國家根據搶險救災、疫情防控或者其他需要下達國家訂貨任務、指令性任務的，有關民事主體之間應當依照有關法律、行政法規規定的權利和義務訂立合同。民法典在征用組織、個人的不動產或者動產的事由中增加“疫情防控”。進一步完善了業主的建筑物區分所有權制度。增加規定業主對應急處置措施和其他管理措施的配合義務，要求物業服務企業對應急處置措施負有配合義務，體現小區應急治理中協同治理、系統治理和多方共治理念。
四、小區善治的法治思維
小區治理是市域治理和國家治理的有機組成部分。小區善治是基層治理現代化、市域治理現代化和國家治理現代化的應有之義。民法典助力小區治理，推進小區善治，對政府在推進小區善治過程中的角色定位進行了清晰界定，要求政府公權力不能缺位。民法典是推進治理現代化的制度保障，妥當協調常態與突發、自治與管制、職權與職責、市場與政府、城市與鄉村、家庭與社會在市域社會治理中的角色地位，致力堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。
針對小區治理過程中公權力的缺位現象，針對高空拋物治理難，民法典綜合施策，推動多方共治。第一，針對業主大會、業主委員會成立難，民法典要求地方人民政府有關部門、居民委員會應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助，而非批準、監督等等。公權力機關和基層自治組織在小區治理過程中不能缺位也不能越位，體現了源頭治理和多方共治思維。選舉業主委員會、設立和召開業主大會，才能對有關共有和共同管理權利的重大事項進行共同決策。第二，針對業主維權難，民法典突出行政手段在規制業主違法行為中的重要地位：業主或者其他行為人拒不履行相關義務的，有關當事人可以向有關行政主管部門報告或者投訴，有關行政主管部門應當依法處理。第三，針對高空拋物治理難，民法典要求公安等機關應當依法及時調查，查清責任人。
習近平總書記指出：“民法典實施水平和效果，是衡量各級黨和國家機關履行為人民服務宗旨的重要尺度。國家機關履行職責、行使職權必須清楚自身行為和活動的范圍和界限。”民法典是私法的基本法，現代民法在堅持私法品格的基礎上，以問題為導向呈現出越來越多的公私交融協同特點。不少公法規范進入民法典，民法典妥當規范公權力，推進法治政府建設，這是民法典中的國家法理。
（作者單位：中國政法大學民商經濟法學院）
